| 協同意見書： 大法官 林永謀 楊慧英
本件解釋關於違憲之結論本席等固予同意；惟所持之論據則與之不盡相同。爰提協同意見書如下：
憲法第十一條關於意見自由之保障，除於「言論自由」「著作自由」「出版自由」之外，復揭櫫「講學自由」乙項，揆其目的當在積極的鼓勵科學之研究（自然科學與社會科學），而以此使學者能夠獲得充分研究之自由。故此所規定之「講學自由」，雖係以其得自由講授、發表個人之研究心得為重點之所在；然此既謂之「講學」，當應強調教育之要素；蓋在不能自由講學之地，學術研究必將停滯不前，從而亦無從期待社會之發展與進步。
所謂「講學自由」，固係指國家不得對「講學者」濫加干預、壓抑之意，而此雖非完全否定下級教育機關就此所享有之自由；然因大學之本質在於以學術為中心，進而深入探討真理，並發展新的知識領域，故必須予以特別之保障，其與中、小學教育，為因應學生尚在身心成長、發展階段，理解、批判等能力猶有未足，國家為維持一定之國民知識水準，俾其來日產生奇葩，結成異果，而須為一定教育之實踐，因得加以廣泛的限制者不同。是以基於教育之本質，講學自由應僅適用於大學（或高等研究機構─如我國中央研究院）。
講學之自由既以研究結果發表之自由為重點，則其自應以學術研究之自由為前提，如此始具有實質的意義，而此一前提之達成尤須孕育於大學自治之內，亦即惟其大學能得自治，始足以實現此兩項之自由。故所謂大學自治，係以學術研究之自由與其研究結果發表之自由（即講學自由）為中心，而此學術研究之自由與講學之自由，合而為一，即一般所稱之「學術自由」。茲此項之自由與大學自治本屬一體之兩面，其為保障大學內部之學術自由，自非承認大學自治不可。
大學自治既係源自學術自由之本質，則憲法第十一條關於講學自由之規定，在實際問題上，當係指大學講學之自由，故就此意義言，大學自治可謂係對於學術自由之制度性保障，從而其侵害大學自治者，即為侵害憲法第十一條講學之自由；且此一制度性保障並不變更大學教師基本人權保
障之意義，要屬當然。大學法第一條第二項規定：「大學應受學術自由之保障，並在法律規定範圍內，享有自治權。」即係上開憲法對講學自由即學術自由以及由此衍生之大學自治所為保障之積極的法律性宣示。
所謂大學自治，係指大學得經由自己之機關獨自負責並且不受國家之指示以完成事務之意，亦即大學之管理、運營係委諸於大學內部之自主性決定。雖大學法第一條第二項規定大學在法律規定範圍內，享有自治權；然大學法並未詳細規定大學自治之範圍，因是，其實際之自治事項，允宜就其本質之學術研究與講學之自由予以權衡；蓋如前所述，此兩者與大學自治本屬息息相關，並亦因此使自治之內容受有限制，亦即其愈近於學術研究及講學自由之範圍者，愈應將之劃歸自治之範疇；惟欲一一將之為截然之劃分，事實上亦非可能。大致言之，其直接根基於學術自由之過程、行為方式、認識探知學問之決定與其意義暨進一步之內容等，均屬大學自治之核心範圍─諸如大學之計劃、組織與研究暨教學活動之實行，即係其最著者；又其須由大學自行負責予以完成，藉以確保自由研究與教學所必要之事項亦屬之，如學術研究內容、方法及教學之基本方針與具體計劃、學生必修、選修課程之訂定與其內容、學術性之考試、學生成績之評定方式、學位之授與、教授人事之自主決定權暨預算管理等等，亦為其例；然某一事項即令與學術研究暨教學有關，倘其完成之種類與方式係關乎公益者，則國家之參與自不能謂其仍無必要，如德國大學基準法第六十條規定「大學之學習及考試規則」、「專業領域」、「學習領域」、「學術設備」等等，須以法律規定「邦」與「大學」共同合作，即其一例；且即令明顯屬於大學自治重要內涵之學生必修、選修課桯之排定與其講授之內容，即所謂課程之自主，亦非排除各大學間基於互助合作方式所為課程之訂定，蓋此乃各大學間合作性之自治，應仍屬大學自治之範疇。至於憲法第一百六十二條固規定：「全國公私立之教育文化機關，依法律受國家監督。」然國家依據法律對各大學之監督則仍須於學術自由暨大學自治此一原則下進行，而不得與之悖離，亦由於此一原因，國家對各大學之監督雖重在其適法性之有無，但所為若未違背學術自由、大學自治之精神，當不得僅因大學法未有具體明確規定之乙端，即認為違法。
我國憲法並無如德國基本法第八十條第一項：「聯邦政府、聯邦閣員或邦政府得根據法律發布命令。此項授權之內容、目的及範圍，應以法律規定之，所發布命令應引證法律根據」之規定，不宜強作比擬。因之行政命令授權明確性、即違憲與否之判斷，除所涉及之人民自由權利甚為重要、如罪刑（刑罰）、租稅等應要求其「授權條款」之本身對於授權之目的、範圍及內容須符合具體明確之條件外，其餘則應就該「授權法」之整體暨相關之法律予以觀察，倘其與「授權法」之立法目的、該法所欲達成之理念，即立法之精神無所乖離者，仍應認其於法無違，亦即無違憲之可言，殊不得僅以授權條款之未有明確，遂遽予否定。實則以德國之實務論，其亦已趨向於此，而不要求嚴苛地單以授權條款為判斷，亦即若能依一般的法解釋方法從授權條款所依附之法律的整體，明確知悉授權內容、目的與範圍之所在，即屬已足。因是我國大學法第三十一條規定：「本法施行細則，由教育部擬定，報請行政院核定之。」雖係概括之授權，然其依此所訂定之大學法施行細則有關規定，是否違憲，則應就大學法之整體，尤其是該法所保障之學術自由暨大學自治之原則，予以判斷，方屬正當。
查大學法中，其第十三條、第十六條、第十七條、第二十條、第二十一條、第二十四條等所規定之事項係由各大學組織規程訂定，或自行訂定辦法報教育部；其第四條、第五條、第八條、第十一條、第二十二條等乃係報請教育部核准、核備、核定。另第二十六條等則由教育部定其辦法。
除此之外，復於前述之第三十一條授權訂定施行細則，顯見該法係視各種情況而有不同之規定，故大學法所承認之大學自治事項並非僅限於第二十三條，從而教育部依法律對各大學自治之監督亦非僅限於此。茲有關大學法施行細則之訂定，既係法律之授權，而大學法之此一規定，復未經宣告為違憲，則其是否違反母法之大學法進而有無違憲之問題，未可徒就大學法之單一形式條文予以判斷，此已述之如前，其僅以大學法第二十三條對於大學修業年限之延長及縮短，賦予大學自行擬定，報請教育部核備後實施之規定，即謂大學法未授權教育部邀集各大學研訂共同必修科目，進而指其施行細則第二十二條第三項規定：「各大學共同必修科目，由教育部邀集各大學相關人員共同研訂之」為增加大學法所未規定之限制，而認其有違憲法第一百六十二條「全國公私立之教育文化機關，依法律受國家之監督」暨大學法第一條第二項「大學應受學術自由之保障，並在法律規定範圍內，享有自治權」等之規定，似非確論。
有如上述，關於所謂大學自治，其實踐之方法原有多種，某一屬於自治之事項，其應否施行、如何施行，倘其最後決定權在於各大學本身，則其過程縱有國家權力之介入，仍不得因此即指其係侵害大學之自治。本案解釋客體之大學法施行細則第二十二條第三項之是否違憲，要不在大學法之欠缺具體明確授權，而在其所謂各大學共同必修科目「由教育部邀集各大學相關人員共同研訂之」以及本此而賦予「不及格者不得畢業」（同施行細則第二十二條第一項）之法律效果。蓋任何協商之事應有邀集之人，教育部係國家最高主管教育之機關，由其為此項之邀集，固無違於大學法之立法精神；惟所謂各大學相關人員，既非各大學所推派而具代表性之人，相關與否之判定固在教育部；而所謂「共同研訂」，教育部之參與亦居於主導地位；且其又非研訂課程領域之基準，俾各大學訂定共同必修科目之參考，而係直接為「科目」之研訂，各大學於此顯失課程之自主性；而此共同必修科目不及格者，復不得畢業，即以前開研訂之共同必修科目限制學生畢業資格，藉此為該共同必修科目所為規定之實施，殊與前述學術自由暨大學自治之原則有所違背，即就大學法第二十三條、第二十五條及學位授予法第二條、第三條規定觀之，亦有未合，自不能謂其與首開憲法規定之意旨無違。
不同意見書： 大法官 董翔飛
施文森
曾華松
一 大學以研究學術、培養人才、提升文化、服務社會、促進國家發展為宗旨；大學應受學術自由之保障，並在法律規定範圍內享有自治權，大學法第一條定有明文。憲法第十一條「人民有講學之自由」、第十三章基本國策第一百五十八條「教育文化，應發展國民之民族精神、自治精神、國民道德、健全體格與科學及生活智能」、第一百六十二條「全國公私立之教育文化機關，依法律受國家監督」，對於教育文化之國家政策亦規定甚詳。而講學自由乃至學術自由如何界定？大學自治如何詮釋？民族精神、自治精神、國民道德、健全體格與科學及生活智能如何提昇與發展？須就我國文化、歷史、社會、政治背景及教育傳承之運作與時代潮流之發展為整體之觀察而後決定。本案所涉及者，依解釋文及解釋理由書所述，可知為學術自由所受法令限制有無逾越法律保留原則要求之問題，而系爭之規定，則為行政院、教育部依據大學法第三十一條所訂之大學法施行細則第二十二條：「大學各學系修讀學士學位學生應修學分，分各大學共同必修科目、各學系專業（門）必修科目與選修科目，各大學共同必修科目及各學系專業（門）必修科目不及格者不得畢業。各大學得配合本身發展特色，另行規劃增設校定必修科目。各大學共同必修科目，由教育部邀集各大學相關人員共同研訂之」。
解釋文及理由書廣泛討論學術自由之涵意，並認定施行細則第二十二條規定與法律保留原則有違，惟對於憲法第十一條所規定之「講學自由」與大學法所稱之「學術自由」及「大學自治」，其在理念上是否有所不同以及應否受不同程度之規範，未見深入之分析。依教育部之現行實務作法，各大學共同必修科目經由教育部邀集各大學相關人員共同研訂分為：國文、外文、歷史及中華民國憲法與立國精神等四個領域。各領域內涵蓋各種科目，由各校斟酌師資狀況、學生需求、教學環境及專業特性，自為規劃；教學方法、教材選用，亦由授課教師自行決定，而學生對領域內各種科目，亦能自由選擇，不受任何干預。是系爭規定與學術自由之關係，應自學校、教師、學生三方面分別加以觀察，始得為合理之判斷，而不致發生偏差。
（一）自大學自治言，大學為教育文化事業之一環，亦為致力於學術研究之機關。憲法第一百五十八條所揭示者，非以適用於基本教育為限，應為整體教育文化之實質目標。憲法又於第一百六十二條賦予國家依法律監督教育文化機關，則此項監督權之行使，應以達成憲法所明定之實質教育文化目標為首要考量，教育主管機關自有責任以實際之措施促其實現。其依合作性適當程序與各大學相關人員研商共同必修科目，若能符合憲法前揭之教育文化實質目標，應屬促進憲法所定教育文化政策所必需，而不能謂與大學自治有所牴觸。蓋依現行制度，大學除共同必修科目外，尚有各校自定必修科目及學系專業（門）必修科目，各校並可開設選修科目，四者相輔相成，並非以共同必修科目排斥其他三者，且共同必修科目係由各大學相關人員共同參與會商後作領域性之訂定，不僅充分反映及尊重大學自治之精神，亦為符合憲法第一百五十八條之要求而不得不有此設置，但本解釋文及解釋理由書竟棄後者不論，尤失允當。
（二）從教師之講學自由言，共同必修科目之研訂，於個別教師之講學自由應無妨礙。蓋講授共同科目之教師，可依自主之學術立場、選用教材，決定其授課內容及方式，其學說或理念得以充分發揮，不受教育主管機關之任何干預。
（三）從學生之角度言，學生在整個大學過程中屬施教之對象，無權參與課程之設計，亦不能指定教師授課之項目，並須修滿一定年限及學分後始得畢業，故所謂學習自由其反映於課程上者，僅為共同必修課程與校定及系定課程是否能為學生預留選擇之空間，就此觀點，按領域性指定之共同必修科目實已為學生提供相對之選擇自由。
準此，於現制之下，就學校而言，仍有規劃授課科目之廣泛自主空間；就教師而言，仍有如何教授共同科目之教學自由；就學生而言，仍有自由選擇學習科目之機會，則系爭之大學法施行細則相關規定，究係如何侵犯或限制講學自由乃至學術自由？對此，解釋文及理由並無具體闡述。教育主管機關依憲法第一百五十八條、第一百六十二條負有落實國家教育文化目標及維持公私立大學必要水準之責任，邀集各大學相關人員共同研討各大學共同必修課程之領域，其內容俱屬符合憲法及大學法相關規定之要求，又無具體可資辨識之「自由」因其施行而遭致侵害，自無違憲之可言。解釋文及解釋理由，逕行認為本案有「法律保留原則」之適用，實則法律保留原則並非刻板僵化之法則，其嚴格性亦不能與罪刑法定主義相提並論，而係隨事物性質之差異，作不同之規範。
二 國家設置大學，旨在透過學術研究，培養知識菁英，服務社會人群，教育主管機關於設計大學課程時，多有類似共同必修課程之設計，期使經由大學過程，授以共同性基本知能與國家觀念，已為近代各國大學教育發展之共同趨勢，例如美國是著名學術自由之國家，但其教育極重視族群融合、愛國情操以及自由、平等、民主之立國精神，哈佛大學根據美國學術專業團體所設計的基礎核心課程規定，乃將該校基礎課程分為文學與藝術、科學、歷史研究、社會分析、道德思考、外國文化等六種領域。而德國大學之共同課程則係由各邦教育廳長常設會議及大學校長會議共同研究制定。綜觀以上所述，不論日本之教養課程，美國之基礎課程，德國之共同課程以及我國之共同必修課程，雖名稱用語不同，但其目的與精神，無不在透過通識教育之實施，培養大學生之基礎素養與共同性基本智能。至其程序或為透過教育主管機關會同各大學會商研訂，或授權教育主管機關訂頒「大學設置基準」（例如日本），或由學術專業團體負責統籌規劃，其均需透過一定之程序，規劃具體實質之教學政策則無不同，而各國大學均有共同科目之存在，實已成為近代大學教育之通例，唯有政府以武斷之方式強將不適宜之課程加諸大學者，始與學術自由之原則相牴觸。本案既無此種情事存在，何能徒以共同必修科目未見諸法律明文而認之為違憲？
三 民國十七年教育部公布「大學規程」，規定大學及獨立學院共同必修科目及各大學之基本科目，民國六十年為使大學教育適應國家社會需要，組成大學課程委員會，對大學課程從事長期規劃與修訂。七十八年第八次修訂將大學共同必修科目改為領域課程，課程內容則由各校自行規劃，予各大學更多自主空間。立法機關於修訂大學法時，如認為此一共同必修課程之設計，損及學術自由或大學自治，當可明文予以禁止，惟查閱立法過程紀錄，並無是類討論，亦足證立法者無意排除上項規定。證諸上述崇尚學術自由國家所實施教養課程與通識教育之實例，教育部透過施行細則之訂定，規定大學實施共同必修課程，應為國家推行大學教育並維護其水準所必須。解釋文及解釋理由認大學法施行細則第二十二條第一項及第三項未經母法明確授權而宣告違法違憲，惟觀乎近代大陸法系國家立法之體例，母法僅作概括性之規定，細則留由主管機關增補，使立法彈性與行政權宜得兼籌並顧，靈活運用，使母法之規範功能得以充分發揮。是故，於判斷施行細則某一條款是否逾越母法之授權，不宜亦不應僅就文字表面之意義加以觀察，而應由憲法發展大學教育之宗旨與大學法所保障學術自由及所賦予大學自治權之真義為依據。
四 大學課程之設計與規劃，畢竟關係國家民族精神與物質文明之開創與發展，教育部於邀集各大學相關人員商訂大學共同必修課程時，應盱衡國家時空環境，省察社會變遷及時代脈動，對課程領域範圍、學分比例，審慎檢討修訂，以為因應與調適，本為當然之事理，然以可決人數通過之解釋文猶要以之為不足，而逕以違反法律保留原則為其立論依據，宣告大學法施行細則第二十二條第一項及第三項為違憲，本
席等未敢苟同，爰提解釋文如下：
大學法本乎憲法第十一條所揭示之講學自由，於第一條第二項明定：
「大學應受學術自由之保障，並在法律規定範圍內，享有自治權。」
故大學對於其所從事之教學、研究及其他相關之學術活動應不受任何干預，對於學術活動以外之事務，諸如大學修業期限之延長或縮短及應修學分之規劃與設計，亦得於法律限制範圍內自行決定。國家教育主管機關為達成憲法第一百五十八條發展教育文化之目標，維護大學教育應有之水準，自得基於憲法第一百六十二條、大學法第三十一條所賦予之監督權，訂定各大學共同必修科目，其訂定之方式及科目之內容，無違上開學術自由與大學自治之原則即可。大學法施行細則第二十二條第三項係根據前述大學法之授權而為規定，其就「各大學共同必修科目」之訂定，既係遵循合作性自治原則，於「邀集各大學相關人員」共同研討後作領域性之訂定，則已兼顧學術自由與大學自治，並未逾越大學法之規定，與前揭憲法意旨，並無違背。至於同細則第二十二條第一項「必修科目不及格者不得畢業」之規定，係承認大學應有共同必修科目存在之當然結果，不構成增加大學法所未規定之
限制，且與憲法第十一條所保障之講學自由亦無牴觸。
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